中(zhong)國新一輪(lun)電力(li)體制(zhi)改革，從(cong)2015年3月發端(duan)，現已走到第6個年頭。六年來，我們時刻面(mian)臨(lin)著管(guan)(guan)制(zhi)定位(wei)邏輯與經濟競爭邏輯的碰撞。截止目(mu)前，管(guan)(guan)制(zhi)邏輯依然占據主(zhu)導地位(wei)。因此改革進(jin)展(zhan)相對有限(xian)。

有(you)句頗有(you)哲理(li)的(de)話是“存在(zai)的(de)就是合理(li)的(de)”。它(ta)具有(you)兩個假(jia)設：1. 現(xian)狀(zhuang)是完(wan)(wan)美(mei)的(de)；2. 在(zai)改(gai)變（reform）與不行動（inaction）之間，我們可(ke)以有(you)所(suo)選擇。如果改(gai)變是不完(wan)(wan)美(mei)的(de)，那(nei)么不行動、維持現(xian)狀(zhuang)往(wang)往(wang)是合適穩健的(de)選擇。

然而，電(dian)力行業(ye)目前的現狀可以(yi)維(wei)持嗎？如果可以(yi)維(wei)持，是否我們就可以(yi)容忍這種現狀？這涉及到如何理(li)解(jie)我們所處的現狀。

在(zai)中(zhong)國，理解電(dian)力行業所處現狀(zhuang)存(cun)(cun)在(zai)難度。人們往往在(zai)意(yi)識形態上有重大(da)分歧，甚至對于(yu)事實問題都(dou)存(cun)(cun)在(zai)不同的理解。思想市場中(zhong)，存(cun)(cun)在(zai)大(da)量“基于(yu)模糊理念、而(er)不是確(que)切現狀(zhuang)”的無參照系的廉價(jia)討(tao)論(lun)。

這(zhe)一(yi)次我(wo)們試圖從幾個不同視角探(tan)討目前的現狀(zhuang)。進而分析，如果不能維持現狀(zhuang)，是因為哪(na)些外(wai)部條件發生了變化？

我們需(xu)要強調的是：隨著可(ke)再生(sheng)能源快速增(zeng)長，電力行(xing)業現狀(zhuang)變(bian)得脆弱且不可(ke)維持。改革即使非常不完(wan)美(mei)，也好過于保持現狀(zhuang)。從這一意義上(shang)，改革永(yong)遠是進行(xing)時，沒(mei)有完(wan)成時。

六年電改的實質性影響

2020年12月21日，中(zhong)央(yang)政府發布《新時代的(de)中(zhong)國能源發展》白皮(pi)書(shu)，對過去6年電力體制改(gai)革的(de)成(cheng)果進行了系統總(zong)結（專欄9）。它特別包括：輸配電價獨立、交易機構獨立規范運行、配售電業務放開以及電力市場建設四個方面。

事實上，早在2012年，《中(zhong)國的能源政策》白皮書已對上述方面的改(gai)(gai)革基本做了設計：深化電力體(ti)制(zhi)改(gai)(gai)革，穩步(bu)開(kai)展輸(shu)(shu)配(pei)分開(kai)試點。積極推(tui)進電價(jia)改(gai)(gai)革，逐步(bu)形成發電和(he)售(shou)電價(jia)格由市場決(jue)定、輸(shu)(shu)配(pei)電價(jia)由政府制(zhi)定的價(jia)格機制(zhi)。

這些方(fang)面的(de)(de)進展直觀可見(jian)。與之相關的(de)(de)，6年(nian)來電(dian)力改(gai)革的(de)(de)間接(jie)影(ying)響(xiang)(xiang)，也體現(xian)在社會認(ren)知(zhi)水位、消(xiao)(xiao)費(fei)者負擔以及行業主(zhu)體行為的(de)(de)改(gai)變(bian)上。但是(shi)這些都是(shi)暫時的(de)(de)“小事(shi)故”，很快消(xiao)(xiao)失(shi)或(huo)者被遺忘。那些潛在、具有長期實質性的(de)(de)影(ying)響(xiang)(xiang)體現(xian)在：

1. 消(xiao)費者電(dian)費負(fu)擔。中央政府代表消費者，鎖(suo)定了(le)電(dian)價水平，這是在電(dian)力(li)消費者組織缺位情況(kuang)下的(de)權(quan)(quan)宜之計。但(dan)是，能夠(gou)參與(yu)市場的(de)，往(wang)(wang)往(wang)(wang)只(zhi)有大工(gong)業(ye)(ye)用戶(hu)，它(ta)們之前(qian)電(dian)價高得并不離譜；而真正負擔沉重的(de)商(shang)業(ye)(ye)與(yu)小工(gong)業(ye)(ye)用戶(hu)往(wang)(wang)往(wang)(wang)因為交易成本等問題并無機會直接參與(yu)。2015年3月，環渤海動力(li)煤指數在500元/噸左右(you)；到了(le)2021年1月，這一指數維持(chi)在600元以上(shang)的(de)高位。這一權(quan)(quan)宜之計面臨上(shang)游(you)市場環境變(bian)化的(de)挑戰。

2. 一定程度(du)上打破了電力(li)統購統銷模式。目前全國電(dian)(dian)力雙邊交易電(dian)(dian)量比(bi)例約(yue)30%，大(da)部分省份實(shi)現了輸(shu)配電(dian)(dian)價的單獨核算（廣東不是）。超額壟斷利(li)潤的來源有所(suo)收窄。目前電(dian)(dian)網企業在跨區專線、計劃(hua)外電(dian)(dian)量購買等環節仍具有壟斷尋租(zu)。

3. 社(she)會對(dui)電力(li)行業運行，特別(bie)是物理、財務層面的(de)交互關系有了(le)更(geng)高(gao)的(de)“水位”認識。認識(shi)到中(zhong)國電價(jia)仍舊虛高，對調峰輔助服務是生造的(de)(de)(de)輿(yu)論成為(wei)越(yue)來越(yue)多(duo)的(de)(de)(de)常(chang)態，而相反(fan)的(de)(de)(de)情況成為(wei)例外。這(zhe)對于行業的(de)(de)(de)健(jian)康發展是不(bu)可或缺的(de)(de)(de)。

4. “維持現狀”戰略似乎在2020年發(fa)生了全面的轉變。中國(guo)工程(cheng)院院士(shi)郭劍(jian)波先生2020年11月曾公(gong)開表示(shi)：適應高比例新能源電(dian)(dian)(dian)力系(xi)統(tong),電(dian)(dian)(dian)源電(dian)(dian)(dian)網(wang)都(dou)要(yao)改變。這(zhe)是首次表態“電(dian)(dian)(dian)網(wang)也(ye)需要(yao)改變”。這(zhe)一表態的長(chang)遠(yuan)意義絕不能低估。在我(wo)們的理解中，過(guo)去(qu)中國(guo)對于可再生能源的所謂(wei)“消(xiao)納”，是通過(guo)系(xi)統(tong)既有(you)冗(rong)余(yu)來應對可再生能源并網(wang)的“最小努力”原則。而未來，電(dian)(dian)(dian)網(wang)的地位與角色(se)將在未來電(dian)(dian)(dian)力系(xi)統(tong)中變得愈加重要(yao)。

改革無疑是有成本的。對于這場已經持續6年的改革，其成本主要體現在：

1. 競爭性短期與(yu)長期市場的(de)建設，需要極高的(de)能力與(yu)基(ji)礎實(shi)施建設。這(zhe)中(zhong)間充滿著大(da)量的(de)(de)試錯過(guo)程(cheng)與(yu)成本。典型的(de)(de)，比(bi)如(ru)甘(gan)肅所(suo)謂的(de)(de)現貨(huo)試點，完全是過(guo)去的(de)(de)調度范式換個說法。中(zhong)長(chang)期合同的(de)(de)強制(zhi)簽署(shu)，如(ru)果走到極端程(cheng)度，將無異于(yu)過(guo)去的(de)(de)計劃小時數模式。

2. 相比于(yu)高(gao)昂的政府保證的標桿電價(jia)(jia)，市場形(xing)成的價(jia)(jia)格無疑是更低并存在風險的。這種差價代表著電廠(chang)(chang)收(shou)益的(de)(de)(de)減(jian)少，甚至會造成總體過剩(sheng)環境下(xia)部分電廠(chang)(chang)的(de)(de)(de)破產乃至關閉。這可以稱為改(gai)(gai)革的(de)(de)(de)“擱淺成本”。但是與發(fa)達(da)國(guo)家處理(li)的(de)(de)(de)方(fang)式——通(tong)常建立(li)顯性的(de)(de)(de)轉型(xing)基金不(bu)同(tong)，中國(guo)這種改(gai)(gai)革成本的(de)(de)(de)承擔，往往是隱性或隱藏的(de)(de)(de)，比如(ru)直接加在部分缺(que)乏(fa)(fa)話語權的(de)(de)(de)群體身上。由于改(gai)(gai)革缺(que)乏(fa)(fa)必要(yao)的(de)(de)(de)透明度，改(gai)(gai)革成本的(de)(de)(de)支付往往是抓壯丁、抓沉默(mo)者（發(fa)電集(ji)團）模式。

3. 由(you)于(yu)電力系統(tong)的既有歷史基(ji)礎，缺乏經濟調度與統(tong)一(yi)市場的基(ji)本(ben)意識，無法(fa)承(cheng)載“天生愛自由(you)”的可(ke)再(zai)生能源大發(fa)展的議程。部分綠(lv)色倡議群體，扮演著壟斷尋租(zu)者扭曲電力系統(tong)概念(nian)、破壞統(tong)一市(shi)場、忽悠政府與(yu)大眾的“幫忙”角色。

改革暴露出的體制問題

市場化(hua)改革的基本目(mu)標，是建立以市場效(xiao)率(lv)為(wei)目(mu)標的市場價格(ge)形(xing)成體系。這是唯一(yi)的目(mu)標。改革因為(wei)舊有系統存(cun)在的無效(xiao)率(lv)，而往(wang)(wang)往(wang)(wang)出(chu)現并(bing)顯(xian)示出(chu)改革成本。

但是，這(zhe)一(yi)改革成本的(de)支付，必(bi)須具有(you)額外(wai)的(de)渠道，而不能(neng)由(you)創造的(de)市場本身(shen)去平衡或攤(tan)派。這(zhe)將(jiang)嚴重(zhong)扭(niu)曲市場的(de)功(gong)能(neng)，甚至市場機制(zhi)將(jiang)不復存在。過(guo)度(du)干預的(de)半市場，甚至要比高度(du)管制(zhi)的(de)系統還要差(cha)。

廣(guang)東電力(li)中長期(qi)以及現貨交易，在這(zhe)一基本理念上(shang)出現了巨大偏離。眼花繚亂的攤(tan)派、再(zai)分(fen)配以及“一鍋攤(tan)”操作，儼然變成一種任意(yi)的福利劃分(fen)。英國電力(li)市場經濟學專(zhuan)家(jia)Michael Pollitt完全看不懂(dong)，說(shuo)“你(ni)們在干嗎？”。

從(cong)最(zui)一般(ban)的(de)概(gai)念(nian)上，作為(wei)商品，電力實(shi)時需求與供應平(ping)衡(heng)所對應的(de)價(jia)格(ge)(ge)，才是最(zui)有效率的(de)價(jia)格(ge)(ge)。因此，在歐美市(shi)(shi)場，調度（ISO/TSO）組(zu)織的(de)實(shi)時/平(ping)衡(heng)市(shi)(shi)場，是其他所有遠(yuan)期（包括日前）市(shi)(shi)場的(de)參照(zhao)系。定(ding)價(jia)與結算(suan)無疑都要根據實(shi)時市(shi)(shi)場的(de)價(jia)格(ge)(ge)來確(que)定(ding)。

但(dan)是(shi)(shi)問題在于，中國的(de)調度是(shi)(shi)整個系統的(de)指揮官(guan)，而不是(shi)(shi)一(yi)個平等的(de)市場參與(yu)者。它(ta)不需要去“購(gou)買(mai)”平衡資源以待調用，而是(shi)(shi)一(yi)紙行(xing)政命令(ling)“70%以內的(de)調節都(dou)免費”能把所有機組都(dou)作為它(ta)的(de)備用資源。這部分缺乏方法論定價（也(ye)可以說：定價為0），也(ye)不需要定價，“省事”。所以，這些機組(zu)不是系統備用，而(er)是脫離系統安排(pai)的電(dian)網備用。它(ta)沒有動力盡(jin)量去(qu)優化運(yun)行(xing)、減(jian)少備用以節省成本。

這樣的(de)話，所有的(de)遠期市場如果(guo)有平(ping)衡(heng)偏差(cha)，就缺乏(fa)了結算的(de)參考(kao)標(biao)準，從而衍生出諸多分攤方式(shi)，特別(bie)是基(ji)于(yu)發用(yong)電量的(de)“均攤”——又(you)是一筆糊涂賬。

從監管與激勵視角，有(you)了實時市場的(de)(de)價格(ge)，參與更遠期(qi)市場（更早關門(men)）的(de)(de)預期(qi)才能夠(gou)明確(que)，從而促進市場的(de)(de)平衡(heng)。沒有(you)機組愿意(yi)比實時價格(ge)更低賣(mai)出，沒有(you)消費(fei)者愿意(yi)比實時價格(ge)更高買入。沒有(you)了這(zhe)個標桿(gan)，消費(fei)者/生(sheng)產(chan)者的(de)(de)預期(qi)是不清楚與不穩定的(de)(de)，那么(me)整體意(yi)義上，它的(de)(de)其(qi)他市場的(de)(de)行(xing)為就可(ke)能是不合理(li)的(de)(de)。

改革的思維方式抉擇

微(wei)觀(guan)競(jing)爭(zheng)理(li)論說：已建(jian)成機組的決策行(xing)為只考慮可變(bian)運行(xing)成本。因為投資成本已經沉(chen)沒(mei)，考慮也沒(mei)有用，反而在競(jing)爭(zheng)中會造成更大的損失。

計(ji)劃思維(wei)似(si)乎隱含著：我建(jian)成了，投資已經(jing)發生，就必(bi)須能夠(gou)收(shou)回來。所以(yi)，必(bi)須保證我的投資成本不“沉沒”。至于誰來保證，如何保證，那是(shi)后話，給個(ge)割(ge)裂市場的高(gao)價(jia)格就搞定。

國企(qi)保值增值思維似乎意味著：我的(de)投資(zi)必須有(you)利潤。不(bu)僅(jin)要(yao)(yao)收回投資(zi)成本，還要(yao)(yao)有(you)更(geng)多(duo)的(de)小時數以取得利潤。甚至(zhi)于在某些情況(kuang)下，這(zhe)成為其他利益群體需(xu)要(yao)(yao)尊重的(de)權威(wei)，而不(bu)是自身努力的(de)必要(yao)(yao)，不(bu)需(xu)要(yao)(yao)考慮合理(li)的(de)方式方法問題。這(zhe)是能(neng)源系統中仍舊存在諸多(duo)政治(zhi)“白象工程”——高能(neng)見度與(yu)政治(zhi)象征意義，而缺乏經濟理(li)性項目(mu)——的(de)重要(yao)(yao)誘因。

幸運的(de)是，隨著中國(guo)更(geng)高層(ceng)面政府政策(ce)以及理念上(shang)的(de)突(tu)破(po)，統一市(shi)場(chang)與公平(ping)競(jing)爭原(yuan)則(ze)有(you)望得(de)到(dao)更(geng)大程(cheng)度(du)的(de)尊重。市(shi)場(chang)監(jian)管總局2020年(nian)5月發布《關于進一步推進公平(ping)競(jing)爭審查工作(zuo)的(de)通知》要求用3年(nian)左右時間，基本(ben)建成(cheng)全面覆(fu)蓋、規則(ze)完備、權(quan)責明確、運行高效、監(jian)督有(you)力的(de)公平(ping)競(jing)爭審查制度(du)體(ti)系，制度(du)權(quan)威和效能顯著提升，政策(ce)措施排除、限制競(jing)爭問(wen)題得(de)到(dao)有(you)效防范(fan)和制止。

公平與效率的平衡，是所(suo)有國(guo)家，特別是目(mu)前遭遇困(kun)境的歐美國(guo)家普遍面臨的問題(ti)。效(xiao)率是(shi)競爭環(huan)節的(de)(de)事情，公(gong)平(ping)(ping)是(shi)再分配環(huan)節（比(bi)如民政部）的(de)(de)事情，它們可(ke)以(yi)(yi)在較(jiao)高的(de)(de)層面二次分配平(ping)(ping)衡就可(ke)以(yi)(yi)了(le)(le)。但是(shi)中(zhong)國(guo)的(de)(de)特色在于，這一平(ping)(ping)衡往往在很低的(de)(de)層面上實(shi)施，即(ji)在市場池子(zi)里面 “攪和(he)”。這種在低層面兼顧的(de)(de)做法，很大的(de)(de)可(ke)能是(shi)既丟(diu)失效(xiao)率，也實(shi)現不(bu)了(le)(le)公(gong)平(ping)(ping)——蛋糕壓根做不(bu)出來。

一個(ge)政(zheng)策(ce)或者機制的(de)(de)(de)改變，有其動機與(yu)目標，也會(hui)存在各種(zhong)的(de)(de)(de)伴生影響。中國的(de)(de)(de)部分政(zheng)策(ce)邏輯，往往是(shi)(shi)“搞定(ding)(ding)”的(de)(de)(de)邏輯。也就是(shi)(shi)說，即(ji)使有伴生影響，最好(hao)也在一個(ge)小的(de)(de)(de)范(fan)圍內(nei)把(ba)這種(zhong)影響搞定(ding)(ding)，而不需要更(geng)大層(ceng)面與(yu)邊界(jie)外的(de)(de)(de)改變，比如財政(zheng)額(e)外支付責任。典型(xing)的(de)(de)(de)就是(shi)(shi)調峰輔助服務機制的(de)(de)(de)設計，在處(chu)于競爭關系的(de)(de)(de)電(dian)源體系內(nei)的(de)(de)(de)“勾兌”。

由于(yu)中(zhong)國能源治(zhi)理(li)中(zhong)的(de)“層層攤(tan)派”做(zuo)法(fa)(fa)(fa)(fa)，抓壯丁現象(xiang)比比皆是，技術中(zhong)性(xing)的(de)體(ti)現遠(yuan)遠(yuan)要少于(yu)成本中(zhong)性(xing)的(de)考(kao)量。從上攤(tan)派到(dao)下(xia)(xia)面，中(zhong)下(xia)(xia)層操作人員權力(li)、資源與(yu)視野都有限，“公平與(yu)效率兼顧”的(de)說法(fa)(fa)(fa)(fa)或者(zhe)使(shi)其(qi)尊重但是掩蓋(gai)現狀，或者(zhe)以“搞定(ding)”為基本目標(biao)，而無法(fa)(fa)(fa)(fa)顧及(ji)合理(li)方(fang)式方(fang)法(fa)(fa)(fa)(fa)問題(ti)。

來源：能源雜(za)志